Disabilità e non autosufficienza
FAC Francesco Alberto Comellini -Disabilità e non autosufficienza - Profili giuridici e criticità costituzionali della proposta della Lega approvata al DDL 1241.
Impatto sui LEA, principi di tutela sociosanitaria e limiti della retroattività normativa.
La situazione generale del Paese oggi più di ieri, richiede fermezza e visione organica di lungo respiro ma, soprattutto, richiede la garanzia dell'affidamento nei principi cardine del nostro ordinamento, al fine di non incidere con possibili ricadute negative anche, non solo, sulla parte più fragile delle Cittadine e Cittadini italiani.
Con tale visione, e nella convinzione che ogni azione debba essere attentamente valutata nella sua portata generale, anche sotto il profilo del faticoso e incerto percorso della riforma sulla disabilità, in ottemperanza alla legge delega 227/2021, ci corre l’obbligo di segnalare come la proposta emendativa al DDL 1241 presentata dalla relatrice del provvedimento, Sen. Maria Cristina Cantù (Lega), tra gli effetti che vedremo in seguito, svuota di efficacia gli strumenti previsti dal D.Lgs. 62/2024 (pilastro della riforma leghista per la disabilità), sebbene la loro applicazione definitiva sia stata rinviata al 1 gennaio 2027, poiché riduce la possibilità di realizzare un progetto di vita personalizzato e mina il funzionamento del budget di progetto, aumentando il rischio di frammentazione dei finanziamenti e di disuguaglianze tra le diverse aree del Paese.
Ma vediamo in dettaglio quali sono i possibili effetti della proposta di modifica 13.0.400 nel testo approvato dalla Commissione Sanità del Senato, che introduce un’interpretazione restrittiva dell’art. 30, comma 1, della legge 27 dicembre 1983, n. 730, stabilendo che gli oneri delle attività di rilievo sanitario, anche se connesse con quelle socio-assistenziali, siano a carico del Fondo Sanitario Nazionale esclusivamente nella misura in cui rientrino nella nozione strettamente sanitaria.
La modifica, se approvata in via definitiva, determinerebbe un significativo mutamento nel riparto di competenze e oneri tra SSN ed enti locali, ridefinendo il perimetro di finanziabilità pubblica e potenzialmente restringendo l’ambito delle prestazioni coperte dai Livelli Essenziali di Assistenza (LEA).
L’introduzione della nozione di esclusività dell’onere sanitario si pone in contrasto con il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia di integrazione sociosanitaria, che ha sempre riconosciuto un nesso funzionale tra assistenza sanitaria e socio-assistenziale per i pazienti non autosufficienti. In particolare, la Corte di Cassazione, con la sentenza n. 22776/2020, ha affermato che il carattere sanitario delle prestazioni erogate in favore di soggetti con gravi patologie cronico-degenerative e stati di non autosufficienza non può essere escluso sulla base di una rigida distinzione tra cura e assistenza. Secondo la Suprema Corte, il criterio per la ripartizione degli oneri tra SSN e assistenza sociale non può prescindere da una valutazione globale della condizione del paziente, in un’ottica di tutela effettiva del diritto alla salute garantito dall’art. 32 Cost.. La giurisprudenza amministrativa si è allineata a tale principio, come evidenziato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1607/2021, che ha chiarito come il finanziamento delle cure sociosanitarie nelle residenze assistite non possa essere subordinato a una classificazione rigida tra attività sanitarie e assistenziali, in quanto il criterio di prevalenza della componente sanitaria deve essere individuato sulla base di un’analisi clinico-assistenziale complessiva.
L’emendamento Cantù, operando una ridefinizione restrittiva dell’onere sanitario, potrebbe determinare un arretramento del perimetro di tutela assicurato dai LEA, legittimando una riduzione della compartecipazione del SSN alle spese per la presa in carico dei pazienti non autosufficienti. Tale effetto, oltre a generare disparità territoriali nell’accesso ai servizi assistenziali, potrebbe tradursi in un aumento dei costi a carico delle famiglie, con il rischio di compromettere il principio di universalità del sistema sanitario nazionale. La giurisprudenza civile di merito ha più volte riaffermato la centralità del principio di presa in carico unitaria delle esigenze sanitarie e assistenziali dei soggetti fragili. La Corte d’Appello di Milano, con sentenza n. 1255/2022, ha stabilito che il finanziamento pubblico delle prestazioni sociosanitarie non può essere escluso per il solo fatto che il paziente necessiti di interventi di supporto assistenziale, ove tali interventi siano strettamente connessi alla condizione patologica di base. Nello stesso senso, la Corte d’Appello di Firenze, con sentenza n. 890/2023, ha riconosciuto il diritto di un paziente affetto da Alzheimer ad ottenere la copertura integrale delle spese di degenza presso una RSA, in ragione della natura intrinsecamente sanitaria delle prestazioni ricevute.
Ulteriori criticità emergono dal comma 2 della proposta, che stabilisce l’applicazione della nuova disciplina anche ai procedimenti giurisdizionali pendenti, introducendo un meccanismo di retroattività normativa che interferisce con il principio di certezza del diritto e con l'affidamento legittimo dei cittadini che hanno avviato azioni legali per il riconoscimento di una copertura sanitaria più ampia. La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 3490/2023, ha evidenziato come la retroattività delle norme di interpretazione autentica possa ritenersi legittima solo ove sussista una finalità chiarificatrice, mentre risulta costituzionalmente illegittima qualora determini un’alterazione degli equilibri processuali a danno di una delle parti in giudizio. Il Consiglio di Stato, con la decisione n. 2038/2023, ha ribadito che l’art. 24 Cost. impone che la normativa successiva non possa neutralizzare gli effetti di pronunce giurisdizionali favorevoli ai cittadini, ponendosi in contrasto con il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva.
Tale disposizione presenta profili di incostituzionalità sotto diversi aspetti. In primo luogo, si configura una violazione dell’art. 3 Cost., in quanto la norma creerebbe una disparità di trattamento tra i soggetti che hanno già ottenuto un accertamento giudiziale favorevole e coloro il cui procedimento è ancora in corso. Inoltre, l’applicazione retroattiva della norma si pone in conflitto con il principio di irretroattività delle norme sfavorevoli, ribadito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 170/2013, che ha dichiarato l’illegittimità di interventi legislativi diretti a modificare il regime giuridico applicabile a rapporti già in corso di definizione giudiziaria. La norma potrebbe inoltre essere impugnata per violazione dell’art. 117, comma 2, lett. m, Cost., che riserva allo Stato la determinazione dei LEA, ma impone che tale competenza sia esercitata nel rispetto del principio di progressività della tutela sanitaria. L’adozione dell’emendamento Cantù comporterebbe, dunque, una revisione restrittiva del concetto di prestazione sanitaria nell’ambito dell’assistenza sociosanitaria, con il rischio di determinare un abbassamento del livello di tutela garantito ai pazienti non autosufficienti. L’introduzione della clausola di retroattività aggraverebbe ulteriormente l’impatto della norma, ponendo seri dubbi di compatibilità con i principi costituzionali di uguaglianza, certezza del diritto e tutela giurisdizionale. Le conseguenze pratiche si tradurrebbero in un aumento degli oneri a carico delle famiglie e dei Comuni, con il rischio di compromettere la sostenibilità finanziaria del sistema assistenziale e di ampliare le disuguaglianze nell’accesso ai servizi. La Corte Costituzionale, qualora la norma fosse approvata in via definitiva, se impugnata secondo le modalità previste, potrebbe essere chiamata a valutare la sua compatibilità con il quadro costituzionale, alla luce dei consolidati orientamenti giurisprudenziali in materia di tutela della salute e di diritto all’assistenza sociosanitaria.
Francesco Alberto Comellini -Comitato Tecnico Scientifico-Osservatorio Permanente sulla Disabilità